Grundprobleme beim Aussondern von E-Akten

Die öffentliche Verwaltung und die Justiz sind wichtige Partner der Archive.¹ Mit ihnen haben alle größeren Archive intensive Gespräche über die E-Akte geführt und stehen unterschiedlich weit in der Umsetzung. Einige freuen sich schon darauf, der Presse zu verkünden: „Seht her, E-Akten sind jetzt Routine, wir geben schon die ältesten ans Archiv ab.“ Können wir uns guten Gewissens in das Abenteuer Aussonderung stürzen?

Dieser Text dient dazu, unsere bisherigen Arbeiten an diesem Thema zu reflektieren und Konsequenzen daraus zu ziehen. Mit uns sind vor allem die Kollegien der einschlägigen KLA-Ausschüsse gemeint, denen ich seit über zehn Jahren angehören darf, aber auch die IT-Profis, die mich dabei begleiteten. Die Konsequenzen sind meine persönliche Meinung und nicht zwingend auch die meines Arbeitgebers. Um eine Erkenntnis vorweg zu nehmen: wir sollten uns von vornherein viel mehr mit der realen, massenhaften Umsetzung auseinandersetzen und wesentlich kritischer unsere Zusagen überprüfen, weil unsere Rolle im E-Akten-Verkehr völlig von den üblichen Szenarien im E-Government abweicht und dies auf der Gegenseite kaum zur Kenntnis genommen wird.

Etwas Standardgeschichte

Schon im Jahr 1996 veröffentlichte das deutsche Bundesarchiv das Organisationskonzept DOMEA. DOMEA war eine Struktur aus Metadaten, vollständig durchdacht, um die bisherigen Wege zum Umgang mit physischen Schriftstücken in Behörden auf digitale Objekte am Bildschirm und in Netzwerken abzubilden.² In den 2000er Jahren wurde der Standard unter der Bezeichnung XDOMEA in XML formuliert. Parallel führten einige Länder und der Bund in einzelnen Arbeitsbereichen bereits E-Akten ein und schufen die Justizverwaltungen des Bundes und der Länder mit XJustiz einen weiteren XML-Standard. XJustiz normiert den Umgang mit Metadaten zu gerichtlichen und staatsanwaltschaftlichen Verfahren aller Art und seit 2017 auch in einheitlicher Form deren E-Akten. XJustiz verwendet dabei viele Elemente des XDOMEA Schemas. Ebenfalls im Jahr 2017 wurde XDOMEA zu einem nationalen Standard erhoben. Katharina Ernst hat dies kürzlich sehr genau zusammengefasst.³

XJustiz und XDOMEA bieten nur grundlegende Baupläne für E-Akten und Baukästen zur Ausgestaltung. Ausdrücklich betrachten sich die Urheber der Standards, die Arbeitsgruppe „IT-Standards in der Justiz“ der Bund-Länder-Kommission für Informationstechnik in der Justiz (BLK) und die AG XDOMEA, nicht für zuständig, wenn es um die konkrete Ausgestaltung von E-Akten-Prozessen geht.⁴ Sie haben nur die Verantwortung dafür, die geforderten Umsetzungen möglich zu machen. Sie sehen die Verantwortung für die Ausgestaltung bei den Kunden der E-Akte-Lösungen. Und um dies zu ergänzen: letztlich liegt die Verantwortung vor allem bei den Herstellern, denn die Behörden können nur bekommen, was machbar und am Markt vorhanden ist.

Die Aussonderung von E-Akten war in XDOMEA von Anfang an abgebildet, während XJustiz dieses Zusatzmodul erst vor wenigen Jahren dazubekam. Die Abwicklung im Justizstandard gleicht der Methode in XDOMEA, aber die Nachrichtentypen tragen unterschiedliche Codeziffern und die Gliederungsebenen unterscheiden sich (Akte/Teilakte/Teilakte/Teilakte/Dokument in XJustiz vs. Akte/Teilakte/Vorgang/Teilvorgang/Dokument in XDOMEA).  Der erhebliche zeitliche Unterschied der Spezifizierung ist für die konkrete Umsetzung unerheblich, weil bis vor ganz kurzer Zeit keine Verwaltung XDOMEA zur Bewertung und Übernahme von Akten benutzte. Das Modul war quasi auf Vorrat eingebaut worden.

Eine binäre, zerklüftete E-Akten-Welt

Es gibt also XJustiz-E-Akten und XDOMEA-E-Akten, jeweils in vielen im Detail abweichenden Varianten, die von Herstellern und Kunden (z.B. Landesverwaltung, Landesjustizverwaltung) vereinbart wurden. Diese technische Zweiteilung der Aktenwelt ist befremdlich, wenn sie vor dem Hintergrund der Vereinfachung, einer Leitlinie des E-Government, betrachtet wird. In technischer Hinsicht konnte eine papierne Gerichtsakte genau wie eine Verwaltungsakte behandelt werden. In der neuen digitalen Welt wird eine Gerichtsakte im XJustiz-Format, wenn sie an eine Behörde überwiesen wird, ins XDOMEA-Format überführt und damit gleichsam neu geboren. Ebenso ist es vice versa in der Gegenrichtung. Hierfür ist ein Mapping erforderlich, also ein Übersetzungsprozess. Wer die Übersetzung plant oder vollzieht, hat eine gewisse Verantwortung für die Aussagekraft der Akte. Die Verwaltung und die Justiz nehmen sich derzeit dieses Problems an, indem sie einen Standard namens xdomea:Verwaltung konzipieren. Dieser Standard löst aber nur die Vermittlungsaufgabe für ein einzelnes Verfahren bzw. eine einzelne Akte, indem er dieses aus der bestehenden Metadatenstruktur herauslöst und nur mit den allerwichtigsten Metadaten auf die Reise in die Welt des Gegenüber schickt.

Die Probleme

Die Archive sind in dieser Situation sehr gefordert. Sie haben die Verantwortung, als Übersetzer so viele Akten, wie erstellt werden und aus so vielen Gerichts- und Verwaltungsbereichen wie möglich, a) zu bewerten und b) unter Wahrung von Authentizität und Integrität auf Dauer zu überliefern. Sie müssen sich folgenden vier Problemen stellen und außerdem geschickt verhandeln, um als kleinere Partner von Verwaltung und Justiz die maximale Unterstützung bei der Lösung dieser Probleme zu erhalten. Diese Probleme sind, wenn wir einmal die vielen Auseinandersetzungen der vergangenen zehn Jahre abstrahieren:

1. Das Massenproblem

Ist die E-Akte erst ausgerollt, bieten bieten große Behörden und Gerichte ihrem Landesarchiv jedes Jahr einige 100.000 Akten zur Bewertung an. Der größere Teil geht dabei auf das Konto der Justiz, die in größerem Maße als die Verwaltung Einzelfälle bearbeitet. XML hat aber einige Defizite, wenn es massenhaft verarbeitet werden soll. Die bisher vorliegenden Lösungen zur Bewertung und Übernahme von E-Akten verarbeiten nach Kenntnis des Autors maximal 2000 E-Akten auf einmal. Es dürfte technische Lösungen dafür geben, die Verarbeitung zu erleichtern. Sie sind aber – wieder nach Kenntnis des Autors – in unseren Kreisen weitgehend noch nicht rezipiert oder gar nicht umsetzbar.

2. Das Mappingproblem

Anders als im Szenario der AG xdomea:Verwaltung geht es nicht nur darum, die E-Akte einer mit der Sache vertrauten Stelle zu überweisen. In einem solchen Fall sind begleitende Metadaten weniger relevant, sie können notfalls rasch nacherfasst werden. Bei der Archivierung geht es darum, alle zur E‑Akte bekannten Metadaten zu übermitteln, um einer unbekannten Person ohne Sachkenntnisse die maximale Orientierung zu bieten. Und es geht gleichzeitig um Massen, um die Übermittlung nicht einer einzelnen Angelegenheit und E-Akte, sondern um hunderte, tausende, hunderttausende.

Unsere Aufgabe ist es also, beliebige Bauteile der verschiedenen E-Akten-Instanzen eines Landes oder des Bundes zu identifizieren und zu verarbeiten. So wird eine Genehmigungsakte für landwirtschaftliche Subventionen ganz andere Metadaten enthalten als eine Arbeitsgerichtsakte. Bei der Übernahme gilt es, die als Serie angelieferten Nachrichten zu vereinzeln, um separat bestellbare Einheiten zu bekommen.

In der Erschließung müssen wir für die Katalogsysteme einen passenden Titel mappen oder Verfahrenslaufzeiten angemessen abbilden können. In der Nutzung müssen wir Sorge tragen, die wichtigsten, wenn nicht alle Metadaten auf eine Visualisierung zu mappen. Bei der Bestandserhaltung sind wir aber dann umgekehrt gefordert, die verwendeten Metadatenstrukturen so authentisch wie möglich, also unangetastet, für die Zukunft bereitzustellen. Es wird für die Prozesse, die die E-Akten in die Archivspeicher überführen, also sicherlich einstellbare Verarbeitungsprofile geben müssen.

3. Das Fachverfahrensproblem (dicht am Mappingproblem)

In der Justiz (und langfristig vermutlich auch in der Verwaltung) sind die Akten an Fachverfahren angebunden, die gerade bei der Justiz maßgeblichen Charakter haben und deshalb in die XJustiz-Nachrichten integriert sind. Die Fachverfahrensdaten wären, wenn korrekt implementiert wird, stets komplett mitzuliefern, was aber vielfach die Systemtechnik vor allem der Justiz überfordert, denn Verbindungen zwischen E-Akte und Fachverfahren sind oftmals nachträglich zu erstellen und kostspielig zu warten. Die Übernahmemechanismen auf der Archivseite (s.o. Massenproblem) werden von den Fachverfahrensdatenmassen eventuell auch überlastet.

4. Das Codeauflösungsproblem (ebenso dicht am Mappingproblem)

Codes wie Gerichtskennungen oder Informationen zum Verfahrensausgang müssen im Klartext in die Zukunft übermittelt werden. Da solche Kennungen in XJustiz-Nachrichten und möglicherweise auch in den Erweiterungen von XDOMEA-Nachrichten vorliegen können, ist es erforderlich, auf zentral gepflegte Verzeichnisse zurückzugreifen, um den Klartext zum Entstehungszeitpunkt der Information zu ermitteln und einzusetzen. Das wichtigste Beispiel für solche Verzeichnisse sind die sogenannten Typ-3-Codelisten⁵ der KoSIT.

Lösungsmöglichkeiten

Kommen wir zu den Lösungsmöglichkeiten der einzelnen Probleme, wie sie denkbar sind und wie sie sich durchsetzen lassen könnten.

1. Lösungen zum Massenproblem

Für das Massenproblem kommen Aufrüstungen an der technischen Kapazität der beteiligten Systeme oder am Standard in Frage.

Was kann an den beteiligten Systemen getan werden? Aus dem Bereich der Geodaten und der Datenbankarchivierung ist die Situation bekannt, dass XML-codierte Daten nicht direkt bearbeitet werden können, weil der Arbeitsspeicher der beteiligten Systeme dafür nicht ausreicht. Entsprechende Datensätze werden in eine Datenbank eingespielt⁶, wo sie vollständig mit dem XML-Schema konform bleiben, aber auch in Größenordnungen von 10.000 oder Millionen von Tags verarbeitet werden können. So funktionieren die E-Akten-Systeme aller Hersteller. Derzeit sind aber die im staatlichen Archivwesen dafür vorhandenen Tools nicht darauf ausgerichtet, sondern sie arbeiten, soweit bekannt, mit direkten XML-Transformationen. Auch ist die Situation bei Geodaten und bei der Datenbankarchivierung insofern etwas anders, als stets das gleiche Schema verwendet wird, während bei E-Akten feine Differenzen der Implementierung erlaubt und erwünscht sind.

Können die Schöpfer der Standards etwas tun? Bisher haben weder die BLK-AG IT-Standards noch die AG XDOMEA hinreichend spezifiziert, wie insbesondere massenhafte Serien von Akten zu verarbeiten sind. Die wenigen Sätze zum Thema werden oft so interpretiert, als müssten die Anbietungsnachrichten zur Bewertung unbedingt viele E-Akten auf einmal enthalten. Dies kann bei einer Anbietung von vielen 100.000 Akten sowohl Behörde als auch Archiv in die Ausweglosigkeit führen. Einige Lösungswege wären wie folgt:

• Die Anbietungsnachrichten durch Alternativen zu ersetzen: Kerndaten zur E-Akte und Fachdaten in XLSX, CSV, SQLite oder einfacher: außerhalb der Vorgaben der Standards zu übermitteln. Der Weg wird für Papierakten, vor allem bei Verfahren wie Selesta⁷, bereits verwendet. Dieser Weg setzt voraus, dass im Standard definiert wird, wie Anbietungsdaten (außerhalb) und eigentliche Aussonderung (innerhalb des Standards) verknüpft sind. Die Ausgestaltung wäre eines Tages zu vereinheitlichen, eventuell einheitlich für XDOMEA und XJustiz.
• Lieferung von XDOMEA- oder XJustiz-Nachrichten in SQLite (ein dateibasiertes Datenbankformat, das die logischen XML-Strukturen erhält: insofern nur ein XML-Container).
• Präzisere Vorgaben zur Serialisierung der XML-Nachrichten. Zum Beispiel könnten E-Akten wie E-Mails prinzipiell als Einzelnachrichten versandt werden, wobei dann jede Einzelakte über entsprechende Metadaten eine Zuordnung zu einem Aussonderungsprozess oder einer Lieferung enthalten müsste.

2. Lösungen zum Mappingproblem

Für das Mappingproblem kommen eigentlich nur technische Umsetzungen der Archive in Frage. Den Lösungen vorgeschaltet sein sollte eine informierte Entscheidung der Zunft über die Folgen und Konsequenzen. So müssen die Beschreibungen der verwendeten Prozesse ebenso lange wie die E-Akten selbst aufbewahrt werden, um einen Nachweis der notwendigen Veränderungen an den E-Akten zu führen. Auf der Basis der bisher entstandenen Werkzeuge kann sich dieser Lern- und Bauprozess, in dem sich einige schon befinden, nach und nach sehr positiv entwickeln.

3. Lösungen zum Fachverfahrensproblem

Wie kann das Fachverfahrensproblem gelöst werden? Im LABW entwickelt sich derzeit der Gedanke, dass bei der Bewertung die Fachverfahrensanbindung im Wege der XML-Nachricht nur eine Möglichkeit ist und andere Methoden, vor allem der Empfang von CSV-Dateien, sich für die Datenmassen zur Verarbeitung in der Bewertung besser eignen. Unbestritten bleibt dabei aber, dass später die Aussonderungsnachricht alle Metadaten dabeihaben muss, die fachlich zu der Akte gehören. Und wieder muss definiert sein (s.o. Lösung zu 1), wie Fachverfahrensdaten (außerhalb) und sonstige Daten (innerhalb des Standards) verknüpft sind.

4. Lösungen zum Codeauflösungsproblem

Für das Codeauflösungsproblem liegt die Aufgabe nach Überzeugung aller Kolleginnen und Kollegen ganz klar bei den erstellenden Einrichtungen.⁸ Diese, vor allem die Verhandlungspartner bei der Justiz, sehen das bislang aber anders. Einstweilen könnte eine wenig überzeugende Lösung im Justizbereich darin bestehen, die Codelisten der KoSIT beim Senator für Finanzen in Bremen regelmäßig allen übernommenen E-Akten der Justiz beizulegen oder wenigstens die Codelisten einmal jährlich ins Archiv zu übernehmen und in jeder übernommenen E-Akte auf deren Signaturen zu verweisen.

All diese Probleme und Lösungsmöglichkeiten sollten wir im Dialog mit den zuständigen Gremien der Behörden und Gerichte der Bundesrepublik und nicht zuletzt mit E-Akten-Herstellern besprechen. Uns sind bisher oft Fehlplanungen unterlaufen, weil wir – der eine mehr, die andere weniger – die oben genannten Probleme unterschätzt haben. Eventuell erscheint es sinnvoll, die Fehlwahrnehmungen zu bekennen, die mangelnde Handlungsfähigkeit zuzugeben und Mittel zur Abhilfe zu besorgen. Wenn die Behörden ihre Aufgaben dabei nicht erledigen, können wir zu Recht in Presse und Politik nachdrücklich auf unsere Verantwortung hinzuweisen, den Rechtsstaat in der Rückschau transparent zu halten. Im Vordergrund sollte aber der fruchtbare Dialog stehen.

Redaktioneller Nachtrag (23.03.2022): Der Beitrag diente dem Autor als Manuskript für seinen gleichnamigen Vortrag bei der Tagung des Arbeitskreises „Archivierung von Unterlagen aus digitalen Systemen“ (AUdS) am 16. März 2022. Folien zu dem Vortrag erscheinen in Kürze hier.

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1. Danke an Christian Keitel und Elke Koch für einige Hinweise im Entstehungsprozess dieses Artikels! [↩]
2. Vgl. hierzu und zum Folgenden Lorenz Baibl, https://www.landesarchiv-bw.de/sixcms/media.php/120/Transferarbeit_Lorenz%20Baibl.pdf [↩]
3. Katharina Ernst, Standards und Normen im Bereich der Langzeitarchivierung, in: Archivar 74 (2021) H. 2, S. 62-70, https://www.archive.nrw.de/sites/default/files/media/files/Archivar20212.pdf. Nebenbei bemerkt: zu SIARD kann ich Frau Ernst nicht ganz beipflichten, denn es sollte problemlos möglich sein, Zeitschnitte und aussonderungsreife Daten vom Hauptschema der Datenbank zu separieren und ins SIARD-Format zu überführen. Insofern ist auch das Hauptschema der Datenbank, wenn es als Geschäftsgeheimnis betrachtet wird, nicht zwingend in Gefahr. [↩]
4. So ausdrücklich XDOMEA Spezifikation 3.3.0, Kap. 2.2.8, S. 8, https://www.xrepository.de/details/urn:xoev-de:xdomea:kosit:standard:xdomea. Etwas kürzer auch der XJustiz Leitfaden: „die grundlegenden Festlegungen für den Austausch strukturierter Daten“ legt der Standard fest. https://xjustiz.justiz.de/system/pdf/OT-Leit-ERV_Anlage2_XJustiz-Leitfaden_v24.pdf. [↩]
5. Als Beispiel: https://www.xrepository.de/details/urn:xoev-de:xjustiz:codeliste:gds.gerichtehttps://www.xrepository.de/details/urn:xoev-de:xjustiz:codeliste:gds.gerichte [↩]
6. Laut Terminologie des XDOMEA-Leitfadens werden die XML-Metadaten „aufgelöst“, was diffuser klingt als es ist. XDOMEA Spezifikation 3.3.0, Kap. 2.1, S. 7, https://www.xrepository.de/details/urn:xoev-de:xdomea:kosit:standard:xdomea. [↩]
7. E. Koch u.a.: Bewertungsautomat statt Autopsie. Sind jetzt zehntausend Akten in zehn Sekunden bewertet?, in: Archivar, 70 (2017) H. 2, S. 173-177, http://www.archive.nrw.de/sites/default/files/media/files/Archivar_2_2017.pdf. [↩]
8. So auch Peter Worm: Überlegungen zur Aussonderung aus den elektronischen Gewerberegistern, in: Marcus Stumpf/Katharina Tiemann (Hg.): Lokale und regionale Unternehmens- und Wirtschaftsgeschichte als Herausforderung archivischer Überlieferungsbildung, Münster 2016, S. 63-70, https://www.lwl-archivamt.de/media/filer_public/48/10/4810d3de-5e0f-40c9-96e1-df31d3eeec30/tua_32.pdf (abgerufen 2.12.2021), hier S. 65. [↩]

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